Nas últimas duas décadas, o conceito de boa governação adquiriu substancial saliência na cooperação. Tal é reflectido na Declaração do Milénio, onde os Objectivos do Desenvolvimento e da erradicação da pobreza são explicitamente considerados como dependentes “de uma boa governação em cada país”.
Contudo, a ubiquidade da boa governação no discurso e prática da cooperação oculta também desafios em termos da sua definição e operacionalização. Como salienta o investigador holandês Martin Doornbos (2011), a boa governação tornou-se uma “expressão de moda” na cooperação a partir da década de noventa do século passado; e, “como frequentemente acontece com estas expressões, está longe de haver consenso sobre o conceito, ou uma ideia comum sobre como pode ser aplicado concretamente”.
Assim, se a centralidade da boa governação para a cooperação é inegável, importa ir para além do lugar-comum na sua abordagem. Tal requer responder ao duplo desafio enunciado por Martin Doornbos: primeiro, como podemos definir o conceito de boa governação na arena da cooperação? E, segundo, como podemos operacionalizá-lo concretamente na cooperação?
Primeiro desafio: definir a “boa governação”
Para definir a boa governação, torna-se necessário primeiro abordar as diferentes perspectivas do conceito, especificamente duas questões-chave que procuramos de seguida clarificar.
A primeira prende-se com a natureza do conceito – se esta se centra unicamente nos processos de governação (aspectos como a participação dos cidadãos nas decisões; transparência e accountability no processo de governação; ou as limitações ao âmbito da governação que o Estado de Direito impõe ); ou se abarca também políticas públicas específicas resultantes (como p.ex. associar a boa governação a políticas públicas que promovam o comércio internacional ou que limitem a intervenção do Estado na economia ).
A opção deve recair numa definição processual da boa governação, por três motivos: 1) é um elemento comum a todas as definições do conceito na área da cooperação; 2) permite lidar com uma crítica recorrente ao conceito de boa governação, que se centra na sua apropriação para fazer avançar agendas ideológicas em termos de políticas públicas; 3) permite centrar a acção em dimensões suficientemente consensuais quer nos países doadores, quer nos países parceiros. Tal é particularmente relevante tendo em conta a Declaração de Díli de 2010, que alerta para o facto dos países parceiros serem muitas vezes negligenciados na definição de estratégias de boa governação.
A segunda questão-chave prende-se com o âmbito do conceito de boa governação, na medida em que a ausência de clareza na sua definição deriva também de visões excessivamente abrangentes do que é “boa governação”. No limite, virtualmente todas as áreas podem ser subsumidas sob o “chapéu” da boa governação: como a investigação existente ilustra, a boa governação pode ser relacionada a áreas tão diversas como a saúde, a literacia financeira e o sector empresarial, entre (muitas) outras.
Como então definir o conceito de boa governação? Podemos estruturar a sua definição em torno de três princípios centrais da boa governação: a liberdade, a igualdade e o controlo. O primeiro remete para a dimensão dos direitos civis de cada indivíduo. Assim, a boa governação tem como uma das suas funções assegurar a protecção dos direitos individuais, da legalidade e, consequentemente, da liberdade individual. Por sua vez, o princípio da igualdade remete para a dimensão dos direitos políticos dos cidadãos, que devem ter oportunidades iguais de influenciarem as escolhas colectivas. Por fim, o controlo político visa dois aspectos interligados: assegurar a capacidade efectiva de governação das instituições democráticas; e, relacionado, garantir a responsabilização e imputabilidade – accountability – nos processos de governação.
Podemos então definir a boa governação como processos que defendem os direitos dos cidadãos e lhes permitem efectivamente escolher as políticas públicas que desejam para o seu país de forma informada, transparente e livre. A partir desta definição, identificamos sete objectivos específicos da cooperação para esta área:
/ Promover e reforçar os direitos civis (quer na dimensão legal, quer no exercício real por parte dos cidadãos);
/ Promover e reforçar os direitos políticos;
/ Promover a participação eleitoral;
/ Promover e reforçar a participação política;
/ Aumentar e reforçar o accountability;
/ Aumentar e reforçar a capacidade de governação.
Segundo desafio: operacionalizar a “boa governação”
A discussão anterior em torno da definição da boa governação é de utilidade limitada se não for possível transpor os seus princípios e objectivos para o terreno da cooperação. Assim, questionamos como a boa governação pode ser operacionalizada, examinando quatro dimensões a montante de qualquer acção nesta área: as suas esferas, prioridades, actores e governação.
Podemos identificar seis esferas-chave de intervenção na cooperação para a boa governação: o contexto e enquadramento legal, que constituem um alicerce crucial para o exercício dos direitos civis e políticos; os recursos administrativos e técnicos, cruciais para assegurar a capacidade de governação; a vitalidade da sociedade civil, quer como indicador per se, quer enquanto mecanismo de accountability; o apoio e legitimidade popular, na medida em que a boa governação implica também o envolvimento dos cidadãos; o papel das instituições políticas, pois são estas que operacionalizam os conceitos abstractos de liberdade, igualdade e controlo; e, por fim, a segurança dos cidadãos, considerado um pré-requisito para assegurar a liberdade e igualdade.
A segunda dimensão prende-se com as prioridades da cooperação, que devem ter em conta as especificidades históricas, políticas, sociais e económicas dos países parceiros. Como frisa a Declaração de Díli, “o contexto nacional deve guiar cada caminho distintivo para o desenvolvimento sustentável.” Por outro lado, as diferenças entre contextos implicam também que algumas medidas na área da boa governação devem preceder outras. A título de exemplo, a segurança física tenderá a preceder a protecção social: com efeito, a implementação de mecanismos de protecção social, como por exemplo a protecção no desemprego, será de utilidade e impacto escasso num contexto de guerra civil.
Relativamente aos actores, a cooperação para esta área requer o envolvimento de um leque abrangente de intervenientes, quer instituições governamentais e quasi-governamentais, quer organizações não-governamentais e entidades privadas. Ao mesmo tempo, importa assegurar que esta diversidade de actores se insere numa estrutura de intervenção consistente e coerente, que permita articular o importante trabalho no terreno das diferentes instituições.
Por fim, devemos salientar a importância da “governação” da cooperação. A própria cooperação deve ser pautada por princípios de boa governação como a prestação de contas, a participação e a transparência. Esta prestação de contas deve ser bidireccional, vinculando não só os parceiros em relação aos doadores, mas também os doadores perante os parceiros e demais stakeholders. Aprofundar uma cultura de boa governação da cooperação é fundamental para assegurar a sua legitimidade; e é instrumental em termos de gerar um maior fluxo de informação, necessário para melhorar programas e projectos. Em última análise, a cooperação para a boa governação, para ser eficaz, requer uma boa governação da cooperação.